国外环卫市场化发展现状与经验浅析

时间:2017-10-16 06:31   来源:未知

环保网讯:“是否能够提供优秀的废物管理服务是测验市场化是否成功的唯一标准,也就是说这与所有权毫无关系。”

一、市场化与政府责任

对废物管理业来说,市场化有多种形式,好比人员支持、参谋服务、对街边收集的垃圾进行循环利用、特殊废物收集、庭院废物收集、车辆维护、设备提供、中转站运营、循环利用与处置设施的运营——而这还只是冰山一角而已。在废物管理服务的市场化中,最为主要的两种方式是,以合同的形式购买服务、发放特许经营许可。

美国的固体废物管理市场每年的产值高达上千亿美元,市场中的元素多种多样,包括多种多样的废物物流和各式各样的循环利用活动。2007年时,美国有57%的郊区政府部门、39%的小城镇、29%的大城市,将生活垃圾的收运服务外包给了私营企业。自该年之后,包括伊力诺依州的芝加哥市、密歇根州的底特律市、华盛顿州的索珀湖市、宾夕法尼亚州的尤宁敦市、阿拉巴马州的塞尔玛市在内的诸多城市宣布将废物管理服务外包,令市场化的比例继续出现了大幅提升。

对废物管理进行市场化既有支持者,又有反对者。在支持者看来,市场化具有提升管理服务效率的潜力;而在反对者看来,市场化的服务无论是在牢靠性,仍是在公正性上,都令人心存疑虑。一些视察家提出,应当将争论的议题定为,何种服务形式能够为居民提供最好的废物管理服务,能够让服务提供者以最低的成本实现最优的品德。在考虑到上述观点后,是否能够提供优秀的废物管理服务就成了检修市场化是否成功的唯一标准,也就是说与所有权毫无关联。但值得提出的是,只有在市政当局踊跃采取行动,创造出良性的竞争环境,独立的私营企业才能在正常的竞争中不断地拓展自己的业务。

在市场化的大潮中,如何通过合同的形式将服务外包出去、如何对合同的执行进行监管,就成了关键性的问题。近年来,管理公共事务和环境服务的官员在转变带来的压力下,正在不断地寻找何种方法才能更有效地为公众提供废物管理服务。

由于不同的地区废物管理行业的详细情况各有差别,想要对废物管理的市场化进行全面的检视是一项十分困难的任务。在一些区域,政府部门不能向大众提供所承诺的公共服务,导致人们对政府服务的有效性和可靠性产生了质疑。在公共部门提供服务的才能捉襟见肘的同时,公众对公共服务的需求却在不断地增长,以至于各级政府都发出了呐喊,希望能让私人企业进入,一边增加服务的供给量。私营企业间存在着激烈的竞争关系,企业的生死存亡经营者提供了足够大的动力,能够以公有部门难以企及的效率生产产品、提供服务。市场化的支持者提出,由于竞争压力和市场刺激的存在,私营企业与生俱来就比公有制更具效率。

而在市场化的批驳者看来,由公共部门提供的服务在实践上就更为便宜,原因是公共部门在提供服务是不存在必须产生利润的压力。竞争和产生利润的压力并不一定能够产生最好的结果,因为在生产某些产品、提供某些服务的过程中,市场失灵和外部成本会令以市场为导向的经营体发生不良的经营效果。举例来说,在完全以市场为基本的体系下,一些地域的收运工作会被分包给许多收运商,但实际情况却是,这些地区的收运工作在只有一个服务提供者时才是最高效的。此外,批评者还指出,对私营企业来说,更高的“效率”通常都是通过降低工资和服务水平来实现的。

二、许多城市以为市场化拥有降低成本的潜力

随着预算的不断压缩和成本的倏地攀升,北美的许多城市都希望将市政服务市场化,而固体废物管理服务也不例外。

底特律和多伦多两座城市都对固体废物的收运服务进行了市场化,目标是缩减预算,可能的手腕为降低工人的健康医疗费用和退休金支出,也包含降低收运车辆的维护费用。但市场化是对所有城市都实用的办法吗?

废物管理(WM)公司的收运卡车正在底特律市内提供收运服务

查斯˙米勒是国家废物与循环利用协会(一个代表美国私营废物管理与循环利用企业利益的组织)政策与推广部的负责人,在接收采访时指出,“总体上讲,在那些正在进行市场化的城市,市场化的进程都十分顺畅。”

在底特律被随便抛弃的废旧轮胎和塑料桶等垃圾,而旁边的标示牌上展示的则是非法倾倒将会受到的处分

米勒指出,实际上在多伦多和底特律这两座城市,市场化的进程十分高效,目前多伦多已经有一半的收运服务市场化,而在底特律,以合同的形式,将部分废物管理服务分包给了两家私营公司。

“垃圾的收运没有受到影响,处理也没有涌现问题,唯一的不同是,征税人得到了利益,”米勒如是说。

2011年,在进行了长达一天的探讨后,市政厅以32票赞成、13票反对的投票成果,将16.5万座住宅的垃圾收运工作外包给了GFL公司,令300余名市政收运工人失去了工作。

两年后的2013年,多伦多市的公共事务及基建委员会在市长约翰˙特里的领导下,开始对城市供水服务进行市场化实验。2014年初,该市总审计长在报告中指出,市场化好像取得了一定的效果,为城市当局节省了大约1150万加元。虽然如此,关于市场化的讨论目前还仍在进行中。

多伦多市的市长特里正在街头为垃圾收运市场化造势

2015年1月,市议员杰伊˙罗宾逊向委员会转达了如下信息:“在与市长的交谈中,我们一致认为,市政当局的目标应当是,为多伦多市民以最低的成本,提供最优质的服务。所以说,在全市境内,我们必须抓住所有机遇,在掌握成本的同时,提供高效的市政服务。”

之后,委员会要求主管城市固体废物管理服务的贝丝˙古杰总结出一份报告,在其中详细地列出能够降低路边垃圾收集成本,并同时提高效率的方法。罗宾逊指出,“报告的作用是,让我们能够掌握足够的实际情况和背景资料,以此为基础做出正确的决定。”

国家废物与循环利用协会一直都在推进市场化的进程,认为私营企业提供的废物管理服务不仅成本低、效率高,还能保障功课的环境友好度。“废物管理服务能够实现市场化吗?此问题的答案十分明确,当然可以!因为在加拿大全国的许多社区,垃圾收运服务的提供者都已经是私营企业了。”米勒对问题做出了这样的答复。

下一个问题便是市场化会降低服务的成本吗?“去查看一下合同就一目了然了,实时市场化后,政府的服务成本支出都出现下降,”米勒回答道。

底特律市的情形与多伦多十分相似。去年5月,这座处于金融危机中的汽车城开始在市内数个区域对废物收运和单物质流循环利用服务进行市场化,将25.7万户住家所需的服务分包给了两家公司。

负责城市紧迫事务管理的官员指出,城市选择私营公司的标准是,公司是否能够有效地降低服务的成本(每年预计减少600万美元)、能够提升服务程度、是否为受到影响的150名市政雇员提供工作。

然而,市场化并非适用于所有的城市。

2011年时,俄亥俄州托莱多市的前市长麦克˙贝尔将市内18万余户住宅的固废管理服务外包给了私营公司,指出此举能够为城市节省280万美元。

多伦多市的垃圾收运车

任市长迈克尔˙科林斯在2011年时是市议员,曾经反对进行市场化,在入选市长后也曾试图将固废治理服务重新划归市政,但却发现,固然市场化时所许诺的本钱下降和服务晋升是否得以实现令人存疑,但想要重新让市政当局再次成为服务供给者,已经变成了不可能完成的任务。

孟菲斯市也曾斟酌到要进行市场化,但终极决定以买断工龄的形式对环卫工人进行裁员,来减少人力成本。佛罗里达州的南迈阿密市和北迈阿密海滩市最近也决定不进行市场化,而是持续由市政部门提供收运服务。

三、环卫市场化实际——多伦多的双重体系窘境

福特市长于2011年开始对生活垃圾的收运进行市场化,但效果却并不如预期,导致城市的废物管理服务面临着半市场化的尴尬局势:央街以西城区的收运工作已经市场化,而央街以东的收运工作却仍归市政管理。现任市长特里在2014年竞选时,曾承诺将把全市的收运工作都外包出去。在当选后,特里市长正在兑现承诺,不断推动市场化的过程。

那么市场化到底是如何运作的呢?又会带来什么样的影响呢?对多伦多来说,想要回答这两个问题,既十分简单,但同时又十分复杂。市政当局将城市垃圾收集及处理外包虽然引发了许多争议,但过程却相对简略,而令问题复杂化的则是,多伦多还存在另一种市场化的模式,遵守的是一套完全不同的规制。

在多伦多,废料收运公司既可以签订与市政当局协商的合同,也能够与业主直接签署合同,相当于形成了两套完全不同的收运体系。所以说,在服务质量、责任追查、监管等方面,收运服务是否是由私营企业提供并不非常重要,决议性因素反倒是合同的性质。

如果想要全面懂得特里市长提议的全面市场化将会造成的影响,就必须了解市政当局与私营企业签订合同的性质,并同时比较此类合同与业主与企业间合同的不同之处。

1、通过与市政当局签约实现市场化

特里市长推进的市场化实在是多伦多市废物管理服务市场化的第三阶段。1995年,在被多伦多合并前,怡陶碧谷市对垃圾收运服务进行了市场化,而前市长罗伯˙福特在2011年对央街以西的城区进行了市场化,令多伦多的收运服务出现了公私两立的局面。在特里市长的口中,前两次将收运服务外包都实现了收运成本的降低。在进行市场化后,怡陶碧谷市每年节省了180万加元的成本,而福特在2011年的市场化则为城市每年节俭了1190万的收运成本。

多伦多市的垃圾收运工人曾在2003年和2009年发动了两次长时间的罢工,对市政收运服务在市民中的口碑产生了不利影响,在罢工发生后的数年中为市场化创造了条件。2009年的垃圾收运工人罢工长达39天,令公众对多伦多工会的支持受到了尤其严重的影响。只管如斯,在一些批评家看来,对收运服务进行市场化将不可避免地降低服务的透明度,同时也是政府不愿意与公汇合作,充足维护工人利益的表示。

在多伦多东区,市政官员对市场化持有反对态度,认为只要当前市政收运服务在进步效率后,已经变得比私营企业更具成本效益。此外,市场化是否能够实现长期的降低成本效果,目前依然没有人能够回答。尽管存在许多异议,但通过与市政当局签订合同来实现市场化,就可以从功能上对原有的市政收运服务进行复制。

目前与市政当局签订合同,在负责央街以西收运服务的是GreenForLife(GFL)环境有限公司,而同样签订了合同负责前怡陶碧谷市收运服务的则是米勒集团。目前,两家公司的收运服务模式都复制了之前市政收运的模式。与市政当局签订的合同规定,两家公司都必须遵守多伦多市对分类处理、循环利用、有机废物的规定,并同时继续适用市政当局的垃圾中转站和绿道垃圾填埋场。

GFL公司与市政府签订了收运服务合同,图中是一辆该公司的收运车

GFL公司的收运车上的表现展示公司与市政厅签订了合同

绿道垃圾填埋场位于安大略省伦敦市的郊外,在2007年被多伦多市政当局以2.2亿加元收购,用来吸收停止向美国密歇根州运送生活垃圾后,市内产生的垃圾。多伦多与其余三座安大略省的城市在来自多方压力的作用下,决定于2011年初停止向密歇根州输诞生活垃圾。目前,所有与市政当局签订合同的外包服务商都必须将垃圾运至此填埋场。

虽然多伦多市垃圾收运服务的市场化被广泛报道,但大众却并不知晓,随着地产业的繁荣发展,多伦多生活垃圾的收运服务正在悄悄脱离市政当局的管控。虽然市政当局与GFL公司签订了合同,为多层公寓提供生活垃圾收运服务,但公寓管理方及物业公司却可以选择不使用由市政当局规制的收运服务,转而直接与私营公司签订合同。目前,在多伦多全市6000余座多层公寓楼中,有大概30%选择了不应用与市政相关的收运服务。

2、没有市政当局参与的市场化

如前文所述,市政当局在与私营企业签订城市西区和怡陶碧谷的收运合同时,要求参加收运的企业必须适用市政设施,并且还要遵守城市对废物收运的规定,而一旦城市东区也实现了收运的市场化,市政当局也会采用相同的策略。但对选择不使用GFL公司收运服务的多层公寓楼来说,情况就很不相同了。在私有产业所有者与私营企业在签订收运合同(下文中此类合同介简称为私人合同)时,双方不会受到任何约束,既可以不使用市政当局的中转站和绿道填埋场,也可以不遵守市政当局对垃圾收运、循环利用的规定,也不需加入绿色垃圾桶项目。

虽然私人合同自身并不会导致收运服务质量的下降,但问题的根结却在于,对签订了私人收运合同的大约2000座公寓楼来说,想要监控收运服务的详细情况,根本上就变成了不可能完成的任务。根据此类合同的规定,私营企业没有义务向市政当局开放自己的设施来接受检查,也不需遵守市政当局对废物分类的规定。虽然安大略省的法规对全省境内的所有废物管理运动做出了规定,但省政府制定的法规与市政当局的规定相比,无论是在针对性方面,还是在可实施性方面,都远远不及。实际上,在签订私人合同后,对收运服务进行监管的责任就落到了物业管理方的身上。

随着越来越多的多伦多市民选择公寓楼作为本人的住宅,越来越多的废物收运服务进入了私人合同的领域,导致市政当局对废物物流状况的掌控开始松散,可能会令在结束向密歇根州运送废物后获得的管控结果付之东流。多伦多固废管理部门指出,市政当局不要说是对私人合同中的废物流进行管控了,就连这些废物到底都去往何处,都一无所知。依据安大略省的法律,私营企业即便重新开始想密歇根州外运废物,也不会受到任何管制;此外,市政当局也没有任何法律手段,能够让私营企业遵守其在循环利用、有机废物及废物分类方面的划定。

对私营废物管理公司来说,密歇根州相对较低的倾倒费用有着不可相比的吸引力,使该州成为了废物的集散地。虽然政治和环境上的压力最终令市政府停止了输出废物的行为,但同样的压力却可能对私营企业不会有任何的作用。

近年来,时不时会出现居民对私营收运服务不满的报道。虽然与市政当局签订合同的公司也受到过批评(在西区收运服务市场化初期,物流问题尤为严重),但为私人合同提供服务的企业却有造成更为严重问题的潜力。居民们发现,私人合同的服务商长期以来都没有做好循环利用物料的分类工作,而媒体也时不断爆出此类服务商会将可循环利用的物料与不可循环利用的(在下文中简写为垃圾)混合起来一起运输。

虽然上述指控听起来十分严重,但却也并非意味着收运服务商呈现了违规行为。实际上,将可循环利用物料和垃圾混合起来有可能是有理有据的。举例来说,如果可循环利用的物料中存在过多的杂质,以至于无法对其进行循环利用,那么即使是对市政运营的卡车来说,将其与垃圾混杂起来也不外是通例罢了。

市政当局会对受其管辖的卡车、中转站、填埋场进行按期检讨,但对签订了私人合同的公司来说,具备检查权利的就只有雇主了。因此,时常出现的情况便是,在降低了服务费用后,企业受到监管的严格程度远远不及市政监管。也许许多为私人合同提供服务的企业依然本着会环境负责的立场,坚持着优良的服务水平,但可怜的是,在没有强力监管的情况下,没有人能够了解到真实的情况。

归根结底,私人合同面临的问题的根结并不在企业一方,因为企业仍然可以尽职尽责地对废物进行分类、运输、处置、循环利用,而是在于缺少监管。为私人合同提供服务的公司不需遵守市政当局的规定,这就等于管理构造上出现了问题,为简化分类过程、使用廉价的处置方法,创造了前提。

从总体上讲,特里市长提出的市场化方案不会转变目前的废物收运服务架构,收运服务仍将使用相同的填埋场和中转站,相当于市政当局只是将收运服务依照原有的运营方式外包给了私营企业,同时要求签订合同的企业继续遵守市政当局的相关规定。虽然这并不一定会取得比市政当局直接参与收运服务更为良好的结果,但却至少保证了,收运格局在服务方式和法规方面只出现了相对较少的变动,不会攻破既有的格式。

虽然市场化的支持者指出,市场化可以形成自由竞争的市场环境,使市政当局可以与企业签订更为有利的合同,但市场化的批评者却指出,这样的观点疏忽了市场化的长期成本。不仅如此,一旦完全关停市政提供的收运服务,那么市场化就会成为不可逆的过程,即便未来通过私营企业获得收运服务的方法可行性出现了问题,想要重新回归市场化前的收运体系,也会变得毫无实际操作性可言。考虑到上述因素,市场化极具争议性也就不足为奇了。然而,与市政合同和私人合同间的差别相比,市场化与公共收群体制间的差异基本就不值得一提。不论围绕市场化产生的争议如何剧烈,多伦多市多层公寓管理方与私营企业签订的私人合同正在悄然掀起另一场市场化的浪潮,其效应可能将远超于官方的市场化行为。随着多伦多市城市化进程的不断加深,高密度的住宅区将会慢慢遍及,将会为私人合同的签订创造越来越多的机会。

四、市场化实行的要害点

1、市场化评估

在对市场化进行评估时,有两个非常重要的因素,即市场化最终将会产生什么样的结果、以及市场化的过程将会造成什么样的效应。虽然将公共服务市场化有可能令服务变得更具效率,但却也有可能造成原有工作人员失业、原有公司解体等问题。所以说,提升公有制运营方式的市场化水平会遇到各种意想不到的情况,应当由政府部门增强监管,对市场化的成本和益处做出正确的评估。对任何地区的政府来说,在市场化时,都必须考虑不同的市场化策略是否适用于自己管辖的区域。

2、全成本核算

在对私营企业和政府提供废物管理服务的成本进行比较时,必须将所有的成本盘算在内,既要计入直接成本,又不能放过间接成本。只有在对不同私营企业的成本进行全面的比较后,才干对市场化后的成本得出准确的估算。许多大型废物公司都劣迹斑斑,在签订废物管理合同时压低报价,然后在排斥掉所有的竞争者后,便开端提升管理费用。此类大型公司业务笼罩面极广,可能承受某项业务短期亏损带来的问题,从而在消除竞争后,实现对市场的垄断。一旦某地的政府处置掉了用于废物管理的车辆和大批设备,想要再次进入市场就十分艰苦,因为重新购买装备的资金投入要原高于购置服务的投入。

3、想要令市场化胜利要知足哪些要求?

在对废物管理服务进行市场时,所需提供的产品和服务都是十分轻易界定的,所以必须制订出量化的服务权衡标准。在与私营企业协商的过程中,必须在合同中列出所有的要求。

树立起适当的政府干涉水平也十分重要,理想的状态是确保收运市场井然有序,既不能因为过度干预而抑制了竞争,也不能让小微收运企业因适度竞争而破产。对规模较大的城市来说,最有效的门路为,将辖划分为数个区域,进行分区竞标,让私营企业和市政所有的收运企业(部门)都参与进来,从而既保证了最大程度的竞争,也消除了私营企业在竞标时串通一气,谋取好处的可能性。

4、必要的保障措施与合同监管办法

在美国,废物收运服务的市场化已经取得了许多成功,而无一例外的是,在所有成功案例中,政府都进行了恰当的监管,防止居民成为不当市场行为的受害者。假如没有适当的服务评估和合同监管极致,对废物管理服务进行市场化反倒会令管理成本回升。下面列出的是几点对政府监管的提议:

对制定公道的合同来说,应当规定产生通货膨胀时的弥补措施,使服务的费用相符当地的经济状况。

在制定合同时,政府可以考虑参加条款,规定在服务提供商不能实行合同时,由政府接管废物管理的运营和相关的设备。

政府部门必须雇佣称职的监察和管理职员,对合同进行监管。政府必需认识到的一点是,哪怕是有经验的现场督导人员,也不一定可以成为及格的合同监管人员。

招标技巧条款十分重要,所以政府应当听取来自监管者、雇员、承包商等多方的意见。

合同应当包括明白的违约处罚条款,让承包商清晰地认识到,违约的成本将远高于执行合同的成本。

北美固废同盟的执行理事约翰˙斯金纳指出,政府必须对固废管理服务负责,但这并不意味着政府必须是服务产业的所有者,也不意味着政府必须参与服务的实际运营。

“市场化的底线是,政府虽然可以将部分、甚至全体的固废管理服务的运营工作承包出去,但却一定不能将监管合同的责任转嫁到公众(接受服务一方)的身上。在制定固废管理政策时,最重要是,保护公共健康、保证环境平安、确保物料和能量的回收。”

原题目:国外环卫市场化发展现状与经验浅析

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